Mikrofon und Bildschirm in einem bestuhlten Raum zur Illustration der Rubrik „Vorträge"

„2. Staatsrechtliches Forum“ in der Vertretung des Landes Sachsen-Anhalt beim Bund in Berlin am 29. Mai 2015

Rede von BfV-Präsident Dr. Hans-Georg Maaßen mit dem Titel „Einschätzungsprärogativen des Verfassungsschutzes bei der Beobachtung von extremistischen Parteien und ihren Mitgliedern und Abgeordneten“

Es gilt das gesprochene Wort.

Meine sehr geehrten Damen und Herren!

Die Beobachtung politischer Parteien durch den Verfassungsschutz steht im Spannungsfeld zu dem in Artikel 21 GG verankerten Parteienprivileg. Sowohl das Institut des Verfassungsschutzes wie auch der besondere Schutz politischer Parteien vor staatlichen Eingriffen sind Teil der streitbaren Demokratie. Durch das Verbot der Benachteilung politischer Parteien durch den Staat soll – bei gleichzeitiger Gewährung der freien Mandatsausübung i. S. d. Art. 38 GG – die Teilnahme des Volkes an der politischen Willensbildung gesichert werden. Die Beobachtung von Abgeordneten könnte somit als unberechtigter Eingriff in das freie Mandat gewertet werden.

Wir haben es insoweit mit sensiblen Sachverhalten zu tun, deren Betrachtung auf den Einzelfall bezogen vor dem Hintergrund der Verhältnismäßigkeit und der Notwendigkeiten im Rahmen der Aufgabenerfüllung des Verfassungsschutzes erfolgen muss.

Dabei stellt sich zunächst eine Frage: Warum brauchen wir überhaupt einen Verfassungsschutz?

Dazu muss ich etwas weiter ausholen.

Eine der „Vorgängerbehörden“ des BfV war das Reichskommissariat für Überwachung der öffentlichen Ordnung (RKO), welches in der politisch turbulenten Lage nach dem 1. Weltkrieg im Jahr 1920 ins Leben gerufen worden war. Das Kommissariat besaß keinerlei Exekutivbefugnisse und war beauftragt, links- und rechtsextreme politische Bewegungen zu beobachten. Organisatorisch war es dem Reichsministerium des Innern unterstellt.

Bei der Reichstagswahl im Mai 1928 erreichte die NSDAP 2,6 % der Stimmen. Ein gutes Jahr später, am 1. Juli 1929, und rund drei Monate vor Ausbruch der Weltwirtschaftskrise wurde das RKO durch den damaligen Reichsminister des Innern, Carl Severing, SPD, aufgelöst. Severing war der Ansicht, dass das RKO zehn Jahre nach Ausrufung der Weimarer Republik überflüssig geworden war, da die Republik politisch mittlerweile gefestigt sei.

Wie falsch Severing mit seiner Annahme lag, ist durch die Geschichte belegt. Am 30. Januar 1933 wurde Adolf Hitler zum Reichskanzler gewählt. Nicht vom deutschen Volk, sondern von Reichtagsabgeordneten, von frei gewählten Extremisten mit Abgeordnetenmandat. Keine sechs Wochen später wurde per Ministerialverordnung die Gestapo bereits im März 1933 von den bis dahin geltenden Kompetenzbeschränkungen der Polizei entbunden.

Viele Erkenntnisse, die wir heute über die NSDAP oder auch die KPD haben, stammen übrigens aus denen vom RKO verfassten Lageberichten, welche den 2. Weltkrieg überstanden haben und heute zu einem großen Teil im Bundesarchiv liegen.

Nach Ende des Krieges entstand unter Aufsicht der Westalliierten das Bundesamt für Verfassungsschutz, als dessen erster Präsident der Widerstandskämpfer Otto John eingesetzt wurde. Der Verfassungsgschutz sollte und soll verhindern, dass ein wiederholter Missbrauch der Demokratie mit dem Ziel ihrer Abschaffung erfolgt. Es sollte nie wieder einen 30. Januar 1933 geben.

Meine sehr geehrten Damen und Herren,
als Teil des von unserer Verfassung vorgesehenen „Frühwarnsystems“ beginnt die Arbeit des Verfassungsschutzes bereits dann, wenn noch keine konkrete Gefahr bzw. noch keine Rechtsgüterverletzung vorliegt. So können Angriffe gegen die staatliche Ordnung bereits im Vorfeld polizeilicher Gefahrenabwehr erkannt werden.

Der Verfassungsschutz bildet damit ein effektives Mittel zum Schutz der Demokratie, indem er detaillierte Kenntnisse über verfassungsfeindliche Bestrebungen sammelt, auswertet und an die zuständigen Stellen/Exekutivbehörden weiterleitet. Insbesondere Polizeien und Staatsanwaltschaften werden so in die Lage versetzt, dort einzuschreiten, wo unsere fdGO beeinträchtigt oder gar beseitigt werden soll. So fließen Erkenntnisse des Verfassungsschutzes zum Beispiel auch in Verbotsverfahren ein.

Nicht zuletzt können Gefährdungseinschätzungen des Verfassungsschutzes dazu beitragen, die bestehende terroristische Gefahr, die auch vor den Toren Deutschlands keinen Halt macht, und Spionage durch fremde Nachrichtendienste soweit wie möglich einzudämmen.

Der Verfassungsschutz klärt aber auch die Öffentlichkeit über Gefahren für unsere Demokratie auf.

Einen erheblichen Teil seiner Informationen gewinnt der Verfassungsschutz aus allgemein zugänglichen Quellen, z. B. aus Zeitungen, Flugblättern und Broschüren oder dem Internet.

Sofern dies nicht möglich oder nicht effektiv ist – etwa, wenn er im Bereich Extremismus/Terrorismus oder der Spionage mit klandestinen Strukturen oder verschleierten Vorgehensweisen konfrontiert ist – betreibt der Verfassungsschutz die Aufklärung solcher Strukturen und deren Zielsetzung unter Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel. Hierzu gehören insbesondere

  • der Einsatz von V-Personen, Undercover Agents (UCA) und Gewährspersonen

  • Observationsmaßnahmen,

  • Bild- und Tonaufzeichnungen.

Die Tätigkeit des Verfassungsschutzes bedeutet für Betroffene insofern in der Regel einen Eingriff in ihre Rechte, da personenbezogene Daten erhoben, gespeichert, übermittelt und genutzt werden. Hiervon tangiert wird vor allem das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung.

Aus der Perspektive der Betroffenen betrachtet, ist es in gewisser Weise sicherlich nachvollziehbar, dass gerade die nachrichtendienstlichen Befugnisse des Verfassungsschutzes den Ansatzpunkt für eine wiederkehrende Kritik an seiner Arbeit bilden. Unsere Beobachtungsobjekte sind hier quasi unsere stärksten Kritiker.

Zudem wird moniert, dass die bestehenden Möglichkeiten nicht ausreichten, um die weitreichenden Befugnisse des Verfassungsschutzes effektiv zu kontrollieren.

Neben dem Vorwurf der „Datensammelwut“ werden erhebliche Bedenken gegen den Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel vorgebracht. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den Einsatz sog. V-Personen, die – so befürchten es die Kritiker – die Geschicke einer Organisation maßgeblich beeinflussen und steuern könnten.

Dabei wird jedoch verkannt, dass gerade in Organisationen, die bereit sind, Gewalt anzuwenden, eine Aufklärung häufig nur durch menschliche Quellen erfolgen kann.

Der Verfassungsschutz steht nicht nur für den Erhalt unseres demokratischen Rechtsstaates ein, er ist als Teil der Exekutive in gleicher Weise natürlich an Recht und Gesetz gebunden. An sein Tätigwerden sind zu Recht strenge gesetzliche Maßstäbe anzulegen.

Der Verfassungsschutz wird insoweit nicht allein auf der Grundlage reiner Vermutungen tätig. Sein Handeln setzt u. a. tatsächliche Anhaltspunkte für eine verfassungsfeindliche oder sicherheitsgefährdende Bestrebung i. S. d. BVerfSchG voraus.

Die Schwelle für eine Beobachtung durch die Verfassungsschutzbehörden ist also klar umrissen. Es gilt z. B. radikale von extremistischen Standpunkten zu unterscheiden. Es reicht keineswegs aus, politisch anders als die Mehrheit zu denken, sich kritisch über die Bundesregierung zu äußern oder zum Beispielkommunistische Literatur zu lesen. Diese Meinungsvielfalt ist in unserer Gesellschaft ausdrücklich erwünscht, hat dort ihren legitimen Platz und ist entsprechend durch Art. 5 GG geschützt. Die Auseinandersetzung mit politisch Andersdenkenden ist Teil der demokratischen Kultur.

Die Grenze zum Extremismus ist hingegen immer dann überschritten, wenn mit ernsthaften und nachhaltigen Aktivitäten bewusst das Ziel verfolgt wird, die Grundwerte der fdGO zu beseitigen oder den Bestand oder die Sicherheit des Bundes bzw. eines Landes zu gefährden.

Für die Beurteilung der Verfassungsfeindlichkeit einer politischen Aussage kommt es nicht auf deren abstrakte Interpretierbarkeit und Bewertung an. Im Fokus steht vielmehr die konkrete Verwendung einer entsprechenden Äußerung und ihr Stellenwert in der Gesamtausrichtung eines Personenzusammenschlusses, eben auch einer Partei.

Für die Qualifikation als verfassungsfeindlich ist somit nicht maßgebend, welche politischen Aussagen eine bestimmte Äußerung oder ein Parteiprogramm enthalten könnte, sondern was nach objektivem Erklärungsgehalt tatsächlich gesagt wurde und auf welche verfassungsfeindliche Absicht dies hindeutet.

Die Absicht, das System zu überwinden, muss einer politischen Äußerung dabei freilich nicht auf der Stirn geschrieben stehen. Aus taktischen Erwägungen verzichten viele extremistische Organisationen darauf, ihre Zielsetzung allzu offen zu Markte zu tragen. Eine verfassungsfeindliche Zielsetzung kann sich auch – subtiler – aus einer ständigen Polemik gegen tragende Verfassungsgrundsätze ergeben. Die Aufklärung und Offenlegung einer solchen Zielsetzung als Bestrebung im Sinne des Bundesverfassungsschutzgesetzes gehört dabei zum Kernbereich des gesetzlichen und verfassungsmäßigen Auftrags der Verfassungsschutzbehörden und kann auch der Vorbereitung eines Verbotsverfahrens dienen.

Sehr geehrte Damen und Herren,

die Frage der Zulässigkeit einer Beobachtung von Abgeordneten durch den Verfassungsschutz wird immer wieder hinterfragt. Dagegen wird regelmäßig vorgebracht, dass mit der nachrichtendienstlichen Beobachtung von Volksvertretern eine Verletzung der besonderen Abgeordnetenrechte aus Art. 38 und Art. 46 GG einhergeht. Hierzu möchte ich Folgendes feststellen:

Der Beobachtungsauftrag des Verfassungsschutzes ist gesetzlich eindeutig formuliert. Diesen Auftrag hat der Verfassungsschutz ohne das Ansehen der Person wahrzunehmen. Eine privilegierende Sonderbehandlung von Mitgliedern der Parlamente sieht das BVerfSchG nicht vor. Es erlaubt insoweit vom Grundsatz her eine Beobachtung auch von Parlamentariern. Anders ausgedrückt: Auch Parlamentarier stehen nicht über dem Gesetz.

Demgegenüber sind die besonderen Rechtspositionen der Abgeordneten zu beachten, weil eine nachrichtendienstliche Beobachtung von Abgeordneten sowohl das freie Mandat nach Art. 38 GG als auch die Indemnität von Parlamentariern gem. Art. 46 GG tangiert. Beide Rechtspositionen werden allerdings nicht schrankenlos garantiert, sondern durch andere Güter von Verfassungsrang, namentlich durch die verfassungsimmanente Schranke der streitbaren Demokratie (siehe Art. 73 Abs. 1 Nr. 10b und Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG) begrenzt.

Der Beobachtungsauftrag des Verfassungsschutzes sowie die besondere Rechtsstellung der Abgeordneten sind mithin gegeneinander abzuwägen.

Nach welchen Grundsätzen diese Abwägung im Einzelfall vorzunehmen ist, hat das BVerfG im September 2013 in seiner Entscheidung zum sog. „Ramelow-Verfahren“ konkretisiert:

Eine Beobachtung ist nur dann zulässig, wenn sie erforderlich ist und die Abwägung im Einzelfall ergibt, dass dem Interesse am Schutz der fdGO Vorrang gegenüber den Rechten des betroffenen Abgeordneten einzuräumen ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Abgeordnete sein Mandat zum Kampf gegen die fdGO missbraucht oder diese aktiv und aggressiv bekämpft. Die bloße Mitgliedschaft des Abgeordneten in einem extremistischen Personenzusammenschluss reicht hingegen nicht aus.

Hiermit drängt sich gleichsam die Frage auf, welche rechtlichen Möglichkeiten der Verfassungsschutz hat, politische Parteien zu beobachten.

Wie eingangs bereits herausgestellt, besitzen Parteien im staatsrechtlichen Gefüge eine besondere Bedeutung. Sie gelten als „entscheidende Träger des politischen Prozesses“. Daher besteht für sie eine grundgesetzliche Absicherung in Art. 21 GG, die sich den „Staatsfundamentalnormen“ der Art. 20, 20a GG unmittelbar anschließt.

Art. 21 GG dient insbesondere dem Schutz der Parteien vor staatlicher Beeinflussung. Es besteht ein Recht der Partei auf Bestand und Betätigung.

Aber auch der Schutz der Parteien nach Art. 21 GG wird nicht schrankenlos gewährt. Die Vorschrift selbst sieht das Verbot verfassungswidriger Parteien vor.

Die besondere Stellung der Parteien wird jedoch durch die prozessualen Sicherungsvorkehrungen im Rahmen eines Parteienverbots deutlich und unterscheidet sich damit essentiell vom „einfachen“ Vereinsverbot des Art. 9 II GG: Zum einen ist der Kreis der möglichen Antragsteller auf den Bundestag, den Bundesrat und die Bundesregierung begrenzt. Zum anderen obliegt die Entscheidung über die Verfassungswidrigkeit und damit das Verbot einer Partei ausschließlich dem BVerfG.

Gleichwohl ist die Möglichkeit eines Parteiverbots als Ausdruck der wehrhaften Demokratie anerkannt und auch Rechtsordnungen in anderen europäischen Demokratien nicht fremd.

Als Zwischenfazit können wir daher festhalten: Parteien genießen einen besonderen Bestands- und Betätigungsschutz („Parteienprivileg“). Um einen Missbrauch des Parteiverbots als politisches Kampfmittel zu verhindern, bestehen deshalb hohe rechtliche Hürden.

Diese Hürden zeigen auch Wirkung, denn in der Geschichte der Bundesrepublik gab es bislang insgesamt lediglich vier Parteiverbotsverfahren vor dem BVerfG: SRP (+), KPD (+) und 2x NPD (-/Ausgang offen). Entsprechende Verfahren gegen die „Freiheitliche Deutsche Arbeiterpartei“ (FAP) und die „Nationale Liste“ (NL) wurden mangels Parteieigenschaft als unzulässig zurückgewiesen.

Parteien sind also nicht sakrosankt. Als wesentliche Protagonisten des (staats-)politischen Geschehens müssen sie sich der öffentlichen Auseinandersetzung mit Medien und Verfassungsorganen stellen.

Für eine Beobachtung durch den Verfassungsschutz gelten keine anderen Grundsätze, solange die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür erfüllt sind. Dies wurde bislang auch noch von keinem Gericht angezweifelt.

Aber: aufgrund der politischen Implikationen und der grundsätzlichen staatlichen Neutralität ist die besondere Beachtung des Übermaßverbots unumgänglich.

Dort, wo konkrete Voraussetzungen nicht mehr vorliegen, stellen wir die Beobachtung einer Partei ein (Beispiel DIE LINKE). Dort, wo Voraussetzungen erfüllt sind, beginnen wir mit der Beobachtung (Beispiel ProNRW, DIE RECHTE).

Dabei stellt der Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel gegen eine Partei, etwa durch V-Personen, grundsätzlich einen Eingriff in die durch Art. 21 I, II GG geschützte Freiheitssphäre der Partei dar. Aber auch das Selbstbestimmungsrecht einer Partei findet seine Schranke in der Grundentscheidung des GG für eine streitbare Demokratie.

Sowohl das Parteienprivileg als auch die streitbare Demokratie sind mit Hilfe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit einem angemessenen Ausgleich zuzuführen (praktische Konkordanz).

Der Verfassungsschutz versteht sich nicht als „Gesinnungspolizei“ oder als Machterhaltungsinstrument der jeweiligen Regierung. Radikale Ansichten sind nicht verboten (vgl. auch die damals unzutreffende Bezeichnung „Radikalenerlass“ von 1972; tatsächlich handelte es sich nach heutiger Lesart um einen „Extremistenbeschluss“).

Vielmehr geht es um Bestrebungen, welche die fundamentalen Werte der Verfassung, namentlich die fdGO, beseitigen wollen. Für Parteien hat das BVerfG übrigens noch eine Schutzvorkehrung aufgestellt, die – ich erwähnte es zuvor – seit dem „Ramelow-Urteil“ auch für die Beobachtung von Abgeordneten gilt: Die bloße theoretische Verfassungsfeindlichkeit genügt nicht für ein Verbot. Die Partei muss diese Haltung auch „aktiv-kämpferisch und in aggressiver Weise“ vertreten.

Dass bestimmte Verfassungswerte keine „Verhandlungsmasse“ darstellen, ist bereits dem GG selbst immanent. Für den Gesetzgeber gilt die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 III GG.

Selbst dem gesetzgebenden Volkssouverän sind also Grenzen für sein Handeln gesetzt. Mag er mit einem Gesetzesvorhaben auch noch so lautere Absichten verfolgen.

Der Verfassungsschutz stellt damit ein reguläres Mittel der Gefahrenabwehr dar: So wie die Bundeswehr die äußere Sicherheit unseres Landes verteidigt oder die Polizei die öffentliche Ordnung gewährleistet, verteidigt der Verfassungsschutz die fdGO vor sämtlichen Angriffen, ganz gleich welche extremistische Ideologie ihnen zugrunde liegt. Insofern ist der Verfassungsschutz durchaus als „neutral“ zu bezeichnen.

Eine Beobachtung durch den Verfassungsschutz kann der Vorbereitung eines Verbots dienen, erfolgt aber nicht mit dieser Zielsetzung. Sie ist insoweit niederschwelliger als ein Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG. Ein Verbotsverfahren unterliegt dem Opportunitätsprinzip und ist letztlich eine politische Frage. Allerdings ist das Verbot einer Partei ohne die Nutzung von Erkenntnissen des Verfassungsschutzes undenkbar.

Sehr geehrte Damen und Herren,
zusammenfassend gilt festzuhalten:

  • Abgeordnete und Parteien genießen eine besondere Stellung in unserer Verfassung.

  • Gleichwohl kann ihre Beobachtung durch den Verfassungsschutz bei Vorliegen der gesetzlichen Anforderungen erforderlich sein.

  • Der besonderen Stellung wird dabei durch eine strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung Rechnung getragen, die in § 8 Abs. 5 BVerfSchG ausdrücklich niedergeschrieben wurde.

Generalvorwürfe gegen den Verfassungsschutz sind deshalb unredlich: Was uns unsere Kritiker nie beantworten, ist letztlich auch die Frage, wer (ohne Verfassungsschutz) unsere jetzigen Aufgaben übernehmen sollte. Die Polizei? Oder gar niemand? Hier möchte ich nochmal an den Beginn meiner Ausführungen zur Auflösung des RKO erinnern.

Eines ist doch Fakt: Der Verfassungsschutz beobachtet Bestrebungen, nicht Meinungen. Es sind Strukturen, mit denen diese Bestrebungen durchgesetzt werden sollen. Parteien stellen eine solche Struktur dar. Die Teilnahme extremistischer Parteien an der politischen Willensbildung und am Parlamentarismus ist lediglich strategischer bzw. taktischer Natur. Letztlich geht es ihnen gerade um die Zerstörung der Grundlagen der demokratischen politischen Ordnung. Das Parteienprivileg soweit zu dehnen, dass es eine Beobachtung durch den Verfassungsschutz verhindert, würde - und dies sollte man stets im Hinterkopf behalten - die wehrhafte Demokratie ad absurdum führen. Dies muss – wenngleich hier eine besondere Sensibilität erforderlich ist – auch für Protagonisten dieser Parteien gelten, die das Parlament als Schaubühne für ihre Agitation missbrauchen, insbesondere in offen verfassungsfeindlichen oder gar gewaltfördernden Formen.

„Der Verfassungsschutz ist in einer freiheitlich rechtsstaatlichen Demokratie wie der unseren, die selbst der verfassungsfeindlichen politischen Betätigung einen äußersten Freiheitsspielraum läßt, die notwendige Kehrseite einer solchen liberalen Demokratie. Denn hier gibt es um der Selbstverteidigung dieser Demokratie willen gegen alle Feinde der Freiheit nur die politische Alternative: alle verfassungsfeindlichen Bestrebungen, die gegen Bestand und Ordnung dieser freiheitlich rechtsstaatlichen Demokratie gerichtet sind, schon im Ansatz zu verbieten. Oder aber, und dies ist die Grundentscheidung unserer Verfassung: solche verfassungsfeindlichen Betätigungen solange unverboten zuzulassen, wie sie nicht den staatlichen Bestand und die freiheitliche Ordnung gefährden.

Um die Überschreitung dieser Linie feststellen zu können, von der an verfassungsfeindliche Betätigungen zu einer Gefahr für unsere freiheitlich demokratische Grundordnung werden, der nicht mehr mit politischen, sondern nurmehr mit juristischen Mitteln begegnet werden kann, muß man dieses Vorfeld notwendig beobachten. Unser Verfassungsschutz ist so der Preis, den wir zahlen für die innere Sicherheit in einem Staat der äußersten Freiheit (…)"

Diese Sätze aus dem Jahr 1974 stammen von Prof. Werner Maihofer, dem damaligen Bundesminister des Innern. Sie sind nun schon über 40 Jahre alt. Für meine Mitarbeiter und mich gelten sie unverändert fort.

Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit.

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